Jelen írás az Európai Bizottság (a továbbiakban Bizottság) magyar nyelvű oldalain „jogilag működőképes tartalékmegoldás” (ritkábban „védőháló megoldás”) néven szereplő jegyzőkönyvről (közkeletűen az ír backstopról) szól, melyet a 2018 novemberének közepén a brit és az uniós tárgyalódelegációk által tető alá hozott (s egyelőre a brexit-folyamat végeredményének tekintett) ún. „Kilépési Megállapodáshoz” csatoltak.[1] Ez utóbbi kifejezést akár eufemizmusnak is tarthatnánk, tekintettel arra, hogy a jegyzőkönyv az 585 oldalas dokumentumban igen jelentős helyet – pontosabban a 301. oldaltól a 474. oldalig bezárólag – összesen 174 oldalt foglal el.[2] A hivatalos indoklás szerint minderre azért van szükség, hogy az ír-északír határ jelenlegi átjárhatósága – és az ehhez kapcsolódó minden egyéb, az ír sziget békéjét szavatoló Nagypénteki Szerződésből eredő jog és együttműködés – akkor is fennmaradjon, ha a feleknek (az Egyesült Királyságnak és az EU27-eknek) az ún. „átmeneti időszakban” nem sikerül megegyezniük a jövőbeli rendkívül szerteágazó (gazdasági/kereskedelmi, halászati, kül- és biztonságpolitikai stb.) kapcsolatrendszerről. Jelen állás szerint az átmeneti időszak 2020 végéig tartana, de egy-két évvel meghosszabbítható lenne. Ez idő alatt minden maradna a régiben, kivéve, hogy a britek nem lennének jelen az uniós szervezetekben.

Az ír backstoppal kapcsolatban két kérdés érdemel különös figyelmet: egyrészt, hogy egyáltalán szükség van-e rá; másrészt, hogy mit jelent a brit félre nézve, hiszen emiatt több miniszter is lemondott és az alsóházban el kellett halasztani a brexit végdokumentumairól szóló szavazást. Kezdjük a második kérdéssel!

Mit jelent a backstop a brit félre nézve?

Az Ír Köztársaság és Észak-Írország közötti mintegy 500 kilométeres szárazföldi határszakaszon 70 évig, 1923-tól 1992-ig (az egységes piac bevezetéséig) volt érvényben vámellenőrzés. Az észak-írországi "Troubles" (zavargások) néven ismert, elhúzódó (1969-1998), több mint 3500 halálos áldozatot és közel 48 ezer sebesültet követelő etno-nacionalista konfliktus idején a határövezetben számottevő katonai erő állomásozott. Az őrtornyok, szögesdrótos úttorlaszok, gyakori járőrözések, igazoltatások és motozások a mindennapi élet részeivé váltak. Ennek a helyzetnek vetett véget az 1998-a Belfasti (Nagypénteki) Egyezmény, melynek rendelkezései szerint minden katonai és civil létesítményt elbontottak. Azóta a szabadon átjárható ír-északír határ a békefolyamat legkézzelfoghatóbb eredménye és jelképe.[3]

Mivel a békefolyamat folytatása és a nyitott határ fenntartása közös (brit-EU) érdek, így ez a brexit-tárgyalások kezdeteitől a kilépési megállapodással megoldandó legfontosabb problémák között szerepelt. Hozzátesszük, hogy az EU-t a tárgyalásokon képviselő Bizottság által kikényszerített (és a britek által ellenállás nélkül elfogadott) ún. „szakaszos megközelítés” London számára szinte borítékolta a mai lehetetlen helyzetet. Mert hiszen hogyan is lehetne dönteni az EU-ból való kiválás részleteiről – pl. a britek által fizetendő ún. „kilépési számláról” és az ír határról – ha nem lehet tudni, milyenek lesznek a jövőbeni (pl. kereskedelmi és egyéb) kapcsolatok? Mindenesetre a tárgyalás első szakaszában 2017 decemberére sikerült akkora haladást elérni, hogy a Bizottság hozzájáruljon a jövőbeli kapcsolatokról szóló második szakasz elindításához.

A backstop először az első szakaszt lezáró, ún. Közös Jelentésben jelent meg (2017 december), és arra utalt, hogy amennyiben nem sikerül egyezségre jutni a kereskedelmi kapcsolatok jövőbeni formájáról, akkor az Egyesült Királyság továbbra is teljes mértékben meg fog felelni az egységes piac és a közösségi vámunió azon szabályainak, amelyek elősegítik az észak-déli együttműködést, az ír sziget egészének gazdasági fejlődését és az 1998-as egyezmény céljait.[4] Később, amikor a Bizottság a „Kilépési Megállapodás Tervezetében[5]" jogi rendelkezésekbe ültette át a Közös Jelentést (2018 február vége/március közepe), a backstop megszövegezése elfogadhatatlanná vált a britek számára, mert vámügyi szempontból gyakorlatilag leválasztotta Észak-Írországot az Egyesült Királyságról, egy új vámhatárt hozva létre a kettő között az Ír-tengeren. Innentől kezdve egy jogilag elfogadható verzió keresése vált szükségessé.

Az útkeresés 8 hónapja alatt, 2018 márciusától novemberéig, két hullámban – júliusban az ún. Chequers-terv megjelenése után, valamint novemberben a brexit részleteiről rendelkező Kilépési Megállapodás és a jövőbeni kapcsolatokat taglaló Politikai Nyilatkozat vázlatának megjelenése után – összesen 10 miniszter és miniszterhelyettes (köztük két, a Bizottsággal folyó tárgyalásokat brit részről vezető brexitügyi miniszter, egy kül- és egy munkaügyi miniszter) távozott a kormányból. A sorozatos lemondások mögötti ok nyilvánvaló: a kormány 2018 nyarától kezdődően markánsan eltávolodott a korábban képviselt elvektől és politikai irányvonaltól. A brexit-népszavazás szellemétől („visszaszerezni az ellenőrzést az ország határai, jogrendszere, kereskedelempolitikája és adófizetőinek pénze fölött”), a 2017-es előrehozott választásokra készített pártprogramtól („kilépni mind az egységes piacról, mind pedig a vámunióból”), valamint a miniszterelnök által hangoztatott olyan alapelvektől, miszerint „jobb nem megállapodni, mint rossz megállapodást kötni”. Témánk szempontjából a legfigyelemreméltóbb adalékkal a második brexitügyi miniszter (Dominic Raab) lemondólevele szolgál, amelyből kiderül, hogy a backstoppal kapcsolatos fenntartásai miatt kénytelen távozni a kormányból: először, mert az Észak-Írországgal kapcsolatban javasolt szabályozórendszer komolyan veszélyezteti az Egyesült Királyság integritását; másodszor, mert a backstopból való brit kilépés kérdésében az EU-nak vétójoga lenne, s végül, mert a backstop a jövőbeli kapcsolatrendszerről folytatandó tárgyalások kiindulópontját jelentené.[6]

A tárgyalódelegációk által 2018 novemberében elfogadott dokumentumok a végletekig megosztották a kormányzó Konzervatív Pártot. Első lépésként a „tiszta brexit” mellett kiálló, a konzervatív frakció kb. egyharmadát adó képviselők (az ellenzékkel együtt szavazva) elérték, hogy nyilvánosságra hozzák a backstopról a főügyész által a kormány számára készített jogi szakvéleményt. Ez utóbbiból kiderült, hogy a backstop idejére az árukereskedelem szempontjából Észak-Írország az egységes piacnak és a vámuniónak is része maradna, Nagy-Britannia (vagyis az Egyesült Királyság fennmaradó része) pedig egy külön vámmegállapodás keretében kapcsolódna az EU-hoz, miáltal a harmadik országokkal folytatott kereskedelmében az EU külső vámtarifáit érvényesítené. Az eredmény: míg az ír-északír határ a maihoz hasonlóan átjárható maradna, addig a Nagy-Britannia és Észak-Írország közötti forgalmat szabályügyi szempontból ellenőrizni kellene – zömében a kikötőkben és a reptereken, de az EU azt is elfogadná, ha a vizsgálatokat a határtól távolabb végeznék el. (Ez utóbbi engedményre még visszatérünk.) A főügyészi szakvélemény végkövetkeztetése szerint, mivel a megállapodás nem teszi lehetővé a backstopból való egyoldalú kilépést, megnő a kockázata annak, hogy a jövőbeni kapcsolatokat illetően az Egyesült Királyság évekig húzódó tárgyalássorozatokba bonyolódik az EU-val.[7] Hozzátesszük, a tiszta brexit hívei mögött álló szakértők véleménye szerint a helyzet ennél sokkal súlyosabb. A Kilépési Megállapodás és a Politikai Nyilatkozat elemzéséből azt szűrik le, hogy:

• egyrészt, az ország lehetőségeit még hosszú évekig behatárolja az EU vámuniójához való kötődés. Nem lesz valós az a lehetőség, hogy szabadon köthetnek harmadik országokkal kereskedelemkönnyítő megállapodásokat. Hiába próbálnak ugyanis új piacokat találni az áruforgalmon kívüli területeken (szolgáltatások, közbeszerzés, beruházás), ha az áruféleségek vonatkozásában bizonytalan ideig nem lesznek képesek felajánlani szabad piacra jutást a másik félnek (pl. a Transz-csendes-óceáni Partnerség országainak);
• másrészt, az uniós jog értelmezésében, vita esetén nem független bíróság, hanem az egyik fél, jelesül az EU bírósága (EUB) mondja ki a végső szót. Ilyen egyoldalú rendelkezés a nemzetközi szerződésekben csak akkor fordul elő, ha az egyik fél rendkívül alávetett helyzetben van a másikkal szemben. Például a 19. századi Kínában egyes nyugati hatalmak állampolgárainak ügyében. Hasonló a helyzet az EU által Ukrajnával, Moldovával és Grúziával kötött társulási szerződések tekintetében, bár ezen országok mindegyike a teljes jogú tagság reményében vállalta el a megalázó feltételeket;
• s végül, az előző ponttal összefüggésben, mivel nem független bíróság, hanem az EUB ítéli meg, mennyi pénz jár az uniónak, az átmeneti időszak elhúzódása esetén az Egyesült Királyság pénzügyi befizetési kötelezettségei (euróban kifejezve) akár további tízmilliárdokkal nőhetnek.[8]

A novemberi dokumentumokkal kapcsolatos elemzések, s döntően a főügyészi jogi szakvélemény nyilvánosságra hozatala után a kormányfő még tett egy kétségbeesett lépést arra nézve, hogy a decemberi EU-csúcson engedményeket kérjen az EU27-ektől backstop-ügyben. Az elutasító válasz és a parlamenti hangulat ismeretében azonban kénytelen volt hetekkel elhalasztani az EU-val kitárgyalt alapdokumentumokról történi szavazást az Alsóházban. Ekkor a saját pártja nyújtott be ellene bizalmatlansági indítványt, amit ugyan May megnyert, de ettől még a parlamenti erőviszonyok változatlanok maradtak. Az érvényben lévő törvények szerint a szavazásra legkésőbb 2019. január 21-ig sort kell keríteni.[9]

Szükség van-e egyáltalán az ír backstopra?

Azok után, hogy az ír-északír szárazföldi határ kérdése ilyen kulcsszerephez jutott a brexit-tárgyalásokon, érdemes megvizsgálni, egyáltalán feltétlenül szükség van-e a határ átjárhatóságának ilyen bonyolult rendszerben történő, messzemenő következményekkel járó biztosítására.

Induljunk ki abból, hogy a gyakorlatilag az ír függetlenség óta folytatott közös bevándorlási politika, pontosabban az Egyesült Királyságra, Írországra, a Man-szigetre és a Csatorna-szigetekre kiterjedő ún. Közös Utazási Térség, mint valami mini-Schengen, lehetővé teszi a kb. 70 milliós lakosság számára a minimális úti okmánnyal (lényegében egy szimpla jogosítvánnyal) felszerelve történő utazgatást, beleértve az ellenőrzés és megállás nélküli határátkelést, az említett térségen belül. Legalábbis ez mindaddig így lesz, amíg az Egyesült Királyság és az EU27-ek egymással szemben be nem vezetik a vízumkötelezettséget, vagy Írország be nem lép a Schengen-együttműködésbe. Egyszóval a határprobléma máris leszűkült a kereskedelem témakörére.[10]

A következő kérdés, hogy az áruforgalomban szükség van-e a határon történő vizsgálatokra. Az egyértelmű válasz, hogy nincs. Az EU tranzitrendszere – amelyben olyan országok rendelkeznek tagsággal, mint Svájc, Norvégia vagy Törökország – lehetővé teszi, hogy az áruk ellenőrzött körülmények között, de a határon megállási kényszer nélkül továbbhaladva juthassanak el a célállomásra. A lényeg, hogy ma már nem az árucikkeket kell a vámhivatalhoz vinni, hanem a vámosok mennek ki szükség esetén a logisztikai központokba, hogy ellenőrizzék az árut. A legtöbb esetben persze nem mennek ki, mert a lényeg az árukísérő okmányok ellenőrzése, és az azok alapján elvégzett kockázatelemzés. Minden számítógépen van, és a vámügyi tevékenység egy távoli irodából elvégezhető. Még a leginkább ellenőrzést kívánó mezőgazdasági termékek esetében is van ilyen lehetőség, pl. az európai TRACES (Trade Control and Expert System), amelybe bejelentkezett (és a standardokat teljesítő) kereskedők egymásnak a tranzit rendszer kényelmével szállíthatnak. A TRACES-en kívüli szállítás esetére pedig bőven elegendő lenne a határ mindkét oldalán, a határtól némileg beljebb (a backstop javaslat mintájára), de közlekedésileg könnyen elérhető helyen egy-egy, a növény- és állategészségügyi vizsgálatok elvégzése alkalmas intézmény telepítése. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy a brit vámkezelési gyakorlat a történelmi/földrajzi adottságok miatt inkább a régi gyakorlatot követi. Mivel az EU-n kívüli kereskedelem zöme néhány nagy forgalmú reptéren és kikötőn keresztül valósul meg, az Egyesült Királyságban a vámügyintézés is ezekben a nagy logisztikai központokban koncentrálódik. A szakmának az új rendszerre való átállása már megindult, de a beüzemeléshez szükség lenne az átmeneti időszak 21 hónapjára.[11]

A határprobléma megoldására sokáig két párhuzamos javaslat versenyzett. Az egyik, a brit-EU között létesítendő, széleskörű szabadkereskedelmi egyezményre épülő verzió volt, amelyben a technológia (rendszám- és vonalkód-leolvasó rendszerek, nyomkövető appok stb.) segítségével próbálták volna meg szavatolni a határon való megállás nélküli áthaladást (ez volt az ún. MaxFac, azaz maximum facilitation). A másik, egy ennél sokkal bonyolultabb, a Bizottság által egyébként többször is elvetett javaslat, az FCA (Facilitated Customs Arrangement, a rossznyelvek szerint Fantastically Complicated Alternative) volt, melyben az árucikkek tekintetében úgy próbálja fenntartani a jelenlegi határviszonyokat, hogy megőrzi a vám- és korlátozásmentes forgalmat az EU-val, miközben harmadik országokkal új, kereskedelemkönnyítő megállapodást köt. Ez a rendszer elméletben még akár működhet is, a gyakorlatban azonban harmadik országból jövő import esetén rendkívül nehézkessé, bürokratikussá és költségessé válik. Ilyenkor ugyanis felmerül a lehetőség, hogy az eredetileg (alacsonyabb vámmal) a brit fogyasztók/felhasználóknak szánt áru esetleg több viszonteladó kezén is megfordul, vagy feldolgozásra/beépítésre kerül, majd végül a (magasabb vámot alkalmazó) EU27-ben köt ki. Az európai vámügyi, logisztikai és szállítmányozási szakmai szervezet (Clecat – European Association for Forwarding, Transport, Logistics and Customs Services) becslése szerint, egy ilyen rendszer kiépítéséhez, amely végig képes követni az áru útját, legalább 5 évre lenne szükség.[12]

Mondanunk sem kell, hogy a brit kormány a kevésbé járható utat választotta. A Chequers-terv megjelenése óta már csak az FCA szerepelt napirenden, s ez a terv váltotta ki a kormányban az első lemondási hullámot.

Végső gondolatok

Mint látható, a brexit-tárgyalások jelenleg véglegesnek tekintett, ratifikálásra váró dokumentumai, s bennük az ír határra kidolgozott „tartalékmegoldás” (backstop), rendkívül megosztja a brit belpolitikát. Ráadásul, a probléma mesterségesen generált, hiszen jó szándékkal, közös megegyezéssel könnyedén áthidalható volna. Az európai vámrendszer mai működési rutinja mellett az átmeneti időszak végére nem lenne szükség határellenőrzésre az ír-északír határon. Akkor mi okozza a problémát?

A legnagyobb problémát az okozza, hogy a parlamenti képviselők és a kormány kétharmada/háromnegyede (valamint maga a kormányfő) egyértelműen bennmaradás-párti. Vagyis a tárgyalásokkal kapcsolatos munkálatokban (pl. háttéranyagok, jelentések, briefingek készítésében) többségében olyanok vesznek részt, illetve a tárgyalási folyamatra azoknak van döntő ráhatása, akik valójában nem hisznek a brexitben. Ennek megfelelően nem lehetőséget látnak az ország újra megtalált szuverenitásában (pl. a feltörekvő nemzetekkel kötendő szabadkereskedelmi megállapodásokban), hanem az esetlegesen felmerülő (pl. értéklánci kapcsolatok hatékonyságának romlásából) származó gazdasági károk enyhítésére koncentrálnak. Az eredmény: szinte semmi nem történt egy, az ország „tiszta brexitre”, azaz egy WTO-feltételrendszeren alapuló jövőbeni brit-EU kapcsolatrendszerre való felkészülés ügyében, miközben ezt látva és tudva a másik fél, az EU27-ek nevében tárgyaló Brüsszeli Bizottság, az Egyesült Királyság számára minden tekintetben kedvezőtlen, sőt megalázó (alkotmányos válságot és az EU-nak való kiszolgáltatottságot eredményező) kilépési dokumentumokat fogadtatott el a brit tárgyalódelegációval.

Véleményem szerint, a brit belpolitikai válság fokozódásának, és az EU-ból megállapodás nélkül történő brit kilépésnek a megakadályozására akkor van lehetőség, ha a felek belátják, illetve meg tudnak egyezni arról, hogy a backstopra egyszerűen nincs szükség.

Somai Miklós

[1] Európai Bizottság (2018): Tárgyalások az Egyesült Királyság kilépéséről: Mit tartalmaz a kilépésről rendelkező megállapodás? – Tájékoztató, Brüsszel, 2018. november 14. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-6422_hu.htm

[2] European Commission (2018): Annex to the Proposal for a Council decision on the signing of the Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/annex_to_the_proposal_for_a_council_decision.pdf

[3] UK Government (2017): Northern Ireland and Ireland – Position Paper, 16 August 2017 https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/638135/6.3703_DEXEU_Northern_Ireland_and_Ireland_INTERACTIVE.pdf

[4] European Commission (2017): Joint report from the negotiators of the EU and the UK Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the UK's orderly withdrawal from the EU. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf

[5] European Commission (2018). Draft Agreement on the withdrawal of the UK from the EU (coloured version) 16-19 March 2018 https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_agreement_coloured.pdf

[6] The Irish Times (2018): Dominic Raab: Full text of Brexit secretary’s resignation letter, November 15, 2018 https://www.irishtimes.com/news/world/uk/dominic-raab-full-text-of-brexit-secretary-s-resignation-letter-1.3698633 

[7] Attorney General’s Office (2018): Legal Effect of the Protocol on Ireland/Northern Ireland https://static.rasset.ie/documents/news/2018/12/05-december-eu-exit-attorney-general-s-legal-advice-to-cabinet-on-the-withdrawal-agreement-and-the-protocol-on-ireland-northern-ireland.pdf

[8] Lawyers for Britain (2018): Martin Howe QC responds to No. 10’s ‘rebuttal’ of his Spectator article https://lawyersforbritain.org/martin-howe-qc-responds-to-no-10s-rebuttal-of-his-spectator-article

[9] legislation.gov.uk (2018): European Union (Withdrawal) Act 2018 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2018/16/contents/enacted

[10] Singham, Shanker (2018): How to fix the Irish border problem https://capx.co/how-to-fix-the-irish-border-problem/

[11] House of Commons, Northern Ireland Affairs Commettee (2018): Oral evidence:  The land border between Northern Ireland and Ireland: Follow-up, HC 1684 http://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/northern-ireland-affairs-committee/the-land-border-between-northern-ireland-and-ireland-followup/oral/92519.pdf

[12] Idem.